A atribuição de subsídios a famílias e empresas pode ser um mecanismo alternativo a novos benefícios fiscais, que são de mais difícil controlo e de abrangência mais limitada, segundo o estudo hoje divulgado.
O estudo produzido pelo grupo do trabalho nomeado pelo Governo para analisar os benefícios fiscais em Portugal considera que o facto de haver atualmente 542 destes benefícios em vigor "traduz um aparente facilitismo na criação dos mesmos" e que há situações em que a "falta de clareza" sobre o objetivo extrafiscal destes instrumentos leva a que se reflita sobre a sua "pertinência".
Perante o diagnóstico, o estudo avança com várias recomendações como a hipótese de se considerarem mecanismos alternativos à criação de novos benefícios fiscais, nomeadamente de despesa direta (subsídios).
Os mecanismos de despesa direta, refere o relatório, "são mais facilmente controláveis" e "podem abranger todos os indivíduos, empresas ou organizações e não apenas aqueles que são sujeitos passivos de impostos ou que tenham coleta".
O estudo recomenda ainda que deve ser adotada uma metodologia de acompanhamento dos benefícios fiscais que permita a sua monitorização enquanto vigoram e a sua avaliação antes de serem criados e quando se aproxima a data para a sua caducidade.
Para que este acompanhamento seja eficaz, o grupo de trabalho entende que a monotorização e a avaliação devem ser atribuídas a entidades diferentes, podendo a primeira tarefa ficar a cargo de equipas especializadas e a segunda a cargo de uma nova entidade, a ser criada - a Unidade Técnica para a Avaliação dos Benefícios Fiscais.
Esta avaliação pela Unidade Técnica deve ser feita em ciclos de cinco anos e "deverá abranger de forma progressiva todos os benefícios fiscais existente".
O relatório considera que "as propostas de criação de benefícios fiscais devem ser acompanhadas de uma avaliação ex-ante [...] que identifique com clareza qual(is) o(s) objetivo(s) extrafiscal(is) da criação do benefício e defina os indicadores e fontes de informação adequadas que permitam uma adequada avaliação após a sua implementação".
Ao mesmo tempo, "deve haver um enquadramento orgânico nos ministérios e funcional dos benefícios fiscais propostos que contribua para a responsabilização transversal pelo controlo da despesa pública", porque, assinalam os autores do estudo, "ao não serem imputados aos ministérios, os benefícios fiscais funcionam como bandeiras de política de um determinado ministério sem a correspondente responsabilização pelos seus custos".
Outra das sugestões é que passe a haver "total clareza" quanto à aplicação das regras de caducidade dos benefícios fiscais, sendo que a renovação ou prorrogação deste tipo de instrumentos para além do prazo de vigência inicial "deve ser precedida de uma avaliação ex-post". Durante a análise do sistema em vigor, foram percecionadas dúvidas sobre o prazo de vigência de benefícios fiscais alterados durante o período dos cinco anos.
"Esta clareza deve ser mantida sempre e quando houver alterações (ainda que menores) ao benefício fiscal”, sublinha o relatório, acrescentado que “a prorrogação ou revogação de um benefício fiscal, ou de parte de um benefício fiscal, deve ser expressa, nunca tácita".
A análise efetuada levou o grupo de trabalho, coordenado por Francisca Guedes de Oliveira, a concluir que "existe bastante opacidade, para os contribuintes individuais e coletivos, quanto aos benefícios fiscais que existem e, em particular, em relação àqueles que se podem aplicar a cada caso concreto" .
Entre os 542 benefícios fiscais existentes, o relatório conclui que "nem sempre é óbvio quais os benefícios fiscais" definidos nem os impactos pretendidos, havendo mesmo mais de 120 sem objetivos extrafiscais atribuídos.
A dispersão da moldura legal dos benefícios por mais de 60 diplomas foi outro dos problemas detetados.
O documento sugere também a criação de um espaço on-line com informação consolidada sobre os benefícios fiscais e com ligações para a legislação relativa a cada um e a elaboração de guias práticos em "linguagem acessível".
Neste espaço poder-se-ia também ter um link para entrada na área individual do beneficiário, onde o próprio pudesse ver os benefícios que lhe são atribuídos e adicionalmente permitisse um controlo da Autoridade Tributária e Aduaneira dos benefícios acumulados por beneficiário", refere igualmente o estudo.
Sistema de benefícios fiscais é "complexo" e "pouco transparente"
O estudo sobre os benefícios fiscais em Portugal considera que o sistema em vigor é "muito complexo" e "pouco transparente" e que em alguns é preciso avaliar o grau de despesa fiscal associado e o número de beneficiários.
Os motivos de natureza política, e muitas vezes sem uma adequada fundamentação técnica, que estão subjacentes à criação dos benefícios fiscais, podem ser contrários à necessidade de simplicidade do sistema fiscal e de obrigatoriedade de controlo da despesa pública", refere o relatório produzido pelo grupo de trabalho nomeada pelo Governo para avaliar os benefícios fiscais em vigor em Portugal e que está hoje a ser apresentado.
O documento refere também a "incapacidade de, em alguns casos, se conseguir apurar a despesa associada e/ou o número de beneficiários" o que acaba impossibilitar a avaliação e a garantia de eficácia deste tipo de instrumentos.
Os benefícios fiscais analisados e as taxas preferenciais do IVA (o que inclui as taxas reduzida e intermédia em vigor no Continente e as taxas vigentes nas Regiões Autónomas) representam uma despesa de 11,7 mil milhões de euros, o equivalente a cerca de 6% do PIB, ou seja, mais do que a dotação de despesa do Ministério da Saúde.
Daquele total, 7,5 mil milhões de euros de despesa fiscal decorrem das taxas preferenciais do IVA, sendo que este impacto do Imposto sobre o Valor Acrescentado apenas em 2017 começou a integrar o mapa do Orçamento do Estado que contabiliza esta despesa.
No Programa de Estabilidade para 2019-2023 o Governo prevê uma redução da despesa com benefícios fiscais de 90 milhões de euros por ano entre 2020 e 2022, totalizando 270 milhões de euros.
De acordo com o relatório, dos 542 benefícios fiscais existentes, a esmagadora maioria concentra-se nos impostos diretos, especialmente no IRS com registo de 147, nomeadamente deduções pessoais, à coleta e específicas e taxas preferenciais.
"Esta concentração pode levantar questões relativas à eficácia do instrumento", refere o estudo para acrescentar que "quase 50% das famílias portuguesas não pagam IRS, o que significa que os instrumentos de apoio e incentivo desenhados através do sistema fiscal não chegam a uma parte muito substancial dos agregados familiares."
Leitura idêntica é feita relativamente ao IRC, imposto ao qual estão associados 121 benefícios fiscais. Neste caso, os autores do estudo acentuam que cerca de um terço das empresas portuguesas não pagam IRC, sedo este aspeto particularmente evidente nas 'startup' que, por esta via, "não usufruem de muitos" destes benefícios.
Na lista dos impostos com maior número de deduções, isenções ou outros mecanismos de 'suavização' da fatura fiscal segue-se o IVA (com 79), o Imposto do Selo (61) e o Imposto sobre Veículos (37).
O estudo hoje apresentado vai agora ser alvo de um amplo debate público, segundo referiu à Lusa o secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, António Mendonça Mendes.
No início de maio, o parlamento debateu um diploma do Governo que propunha a revogação de três benefícios fiscais, a prorrogação sem alterações de sete e a prorrogação com alterações de outros cinco.